Природа государственного бюджета.
Выполняя свои классовые задачи (поддержание классового господства внутри страны, организация нападения и обороны во-вне, финансирование правящих классов и т. д.), государство производит ряд расходов, для покрытия которых оно имеет сложную систему доходов. Общий объем гос. расходов, их состав и размеры каждого из них определяются, с одной стороны, стоящими перед государством задачами и степенью важности каждой из них для правящих классов, а с другой стороны—размерами тех доходов, которыми может располагать государство в данный период.
В свою очередь, общий объем гос. доходов, их состав и удельный вес каждого из них определяются общими границами, которые ставят им экономика страны и социально-политические отношения, а до известной степени и настоятельностью расходов в глазах гос. власти и способностью последней мотивировать перед населением необходимость этих расходов. Общие размеры гос. доходов, с одной стороны, и гос. расходов-—с другой, в известных границах взаимно обусловливают друг друга и должны быть взаимно уравновешены. Система гос. доходов и расходов, приведенных в состояние взаимного равновесия, получила название бюджет государственный.
Бюджетное равновесие может достигаться или путем общих периодических пересмотров и сопоставления потребностей (задач) государства и возможностей для их удовлетворения, или же — как это практиковалось в течение предшествовавших столетий — без таких общих периодических пересмотров, путем постепенного накопления новых потребностей и эмпирического, от случая к случаю, изыскания источников для их покрытия или сокращения прежних расходов. В период перехода от капитализма к социализму изменяются классовые задачи государства (финансирование дворянства и торгово-промышленной буржуазии заменяется финансированием кооперации, национализированной пролетариатом промышленности и т.п.) и их относительное значение.
Однако, система государственных расходов и доходов остается и в переходное время необходимой принадлежностью государства вплоть до полного его отмирания. От бюджета государственного следует отличать бюджетный акт (закон), периодически издаваемый государством и закрепляющий пересмотр и изменения государственных доходов и расходов, обусловливаемые непрерывными переменами в экономике страны (рост, понижение или перераспределение национального дохода и т. д.) и в социально-политических отношениях (перемены в удельном весе отдельных классов, возрастание силы их сопротивления налоговым мероприятиям и т. п.). Пересмотр бюджета государственного в наше время обычно производят ежегодно. Прежде, когда темп экономической и политической жизни был более медленным, пересмотр бюджета государственного производился один раз в 2—3 и более лет.
Бюджетный акт, который появляется в результате таких пересмотров, учитывает уже происшедшие изменения (установление или отмену налогов, повышение или понижение продуктивности прежних налогов, расширение или сокращение армии, изменение заработной платы гос. рабочих и служащих и т. д.) и, вместе с тем, вносит новые изменения в бюджетную систему, которые назрели ко времени ее пересмотра. Имеется тенденция по возможности все изменения в доходах и расходах приурочивать к моменту ежегодных пересмотров бюджетной системы—с тем, чтобы иметь возможность сопоставить и увязать все конкурирующие между собой потребности и все открывающиеся возможности в области доходов; в связи с этим, стоит также тенденция приурочивать начало нового бюджетного периода (см.) к такому моменту, когда окончательно выявляются наиболее важные факторы, влияющие на объем гос. доходов (в аграрных странах—размер урожая и т. д.).
Часто теоретики (напр., Р. Штурм) и финансовая практика отождествляют бюджетный акт с самим бюджетом государственным. В действительности же, бюджет государственный, как и само государство, существует вне зависимости от того или иного акта; периодические бюджетные акты не создают этой системы, а только периодически подтверждают, с соответствующими изменениями, ту совокупность правовых норм и предписаний, которые санкционируют и регулируют получение и распределение материальных средств государства. Бюджет государственный существует столько же времени, сколько и само государство, периодические же генеральные пересмотры бюджета государственного и издание общих бюджетных актов вошли окончательно в практику континентальных государств Европы лишь в 18—19 вв. От бюджета государственного следует отличать также бюджетный план, или финансовый план, заключающий в себе план равновесия между государственными расходами и доходами и план мероприятий, необходимых для такого равновесия.
Бюджетный план обычным бюджетным периодом, но может и выходить за его пределы. В последнем случае осуществление плана растягивается на ряд лет, и он носит ориентировочный характер. При этом бюджетный или финансовый план может быть или общим, т. е. охватывать все важнейшие части бюджетной системы, или же частным, касаясь какой-либо одной, наиболее существенной, ее части, — сюда относится, напр., план погашения или уменьшения государственного долга, являющегося едва ли не главным фактором нарушения равновесия бюджетов капиталистических государств; т. к. вокруг одной такой части бюджета государственного, имеющей решающее значение для всей системы равновесия, может сосредоточиться целая сумма мероприятий (введение новых налогов для погашения долга, сокращение расходов, конверсия займов и т. д.), то частный бюджетный план нередко фактически превращается в общий ориентировочный бюджетный план на долгий ряд лет.
В советских условиях для равновесия бюджета государственного решающую роль играют расходы по индустриализации страны, поэтому план финансирования народного хозяйства, поскольку он связан с основным планом извлечения и распределения гос. доходов, фактически был бы центром всего бюджетного плана на ряд лет. Часто бюджетный план смешивают с самим бюджетом государственным, считая, что бюджет государственный есть установленный на определенный период план государственных доходов и расходов (Г. Жез, С. Котляревский и др.). Однако, план, применительно к общественно-экономическим явлениям,—всегда только проект, если же план-проект приведен в действие, он перестает быть планом. Следует заметить также, что общее планирование бюджета государственного входит в практику европейских континентальных государств лишь в 19 в., в связи с развивающейся практикой их периодических пересмотров; до этого ряда времени, в течение целых столетий, бюджет государственный не только не был в каждый данный момент планом, но даже и строился без какого-либо общего плана, путем частичных изменений и дополнений в сложившейся поколениями системе государственных расходов и доходов.
В России только в 1810 было выдвинуто Сперанским (в «Плане финансов») требование, чтобы «никогда назначение расходов не было чинимо отрывками и в виде дел текущих»; осуществление жe этого принципа относится лишь к 60-м гг. (реформа Татаринова). Наконец, от бюджета государственного надо отличать роспись, или ведомость государственных расходов и доходов, которая является лишь цифровым выражением (таблицей) бюджета государственного. Однако, финансовая практика часто отождествляет роспись с самим бюджетом государственным; так, напр., до революции в официальной терминологии встречается только «роспись» и не встречается слово «бюджет»; точно так же и в первые годы Советского периода мы встречаем «росписи общегосударственных доходов и расходов», которые только в 1923/24 заменяются «Единым государственным бюджетом».
Глубокое различие в определениях бюджета государственного, даваемых различными теоретиками (Б.— акт, Б.—план, Б.—роспись), дополняется существованием эклектического определения, по которому бюджет государственный есть одновременно и совокупность государственных доходов и расходов, и план ведения государственного хозяйства, и законодательный акт, на основании которого собираются доходы.
Важнейшие этапы эволюции государственного бюджета.
В истории бюджета государственного, являвшейся прямым отражением истории гос. хозяйства и самого государства, можно наметить четыре основных периода. В первый период, который соответствует периоду формирования самого государства, королевская власть постепенно отнимает у феодальных сеньоров их политические функции (военные, судебные и т. д.) и, с другой стороны, их право на всякого рода налоги, в результате чего формируются основные статьи государственных расходов и доходов.
Начало и продолжительность этого периода далеко не одинаковы для различных государств Европы. Раньше всего бюджет государственный складывается в Англии, затем во Франции и других континентальных государствах. Первые робкие попытки королей обложить население, подвластное феодальным синьорам, относятся во Франции к 1302—14 гг., и только к середине 15 в. франц. короли, опираясь на городскую буржуазию и мелкое дворянство, присваивают себе монополию обложения. Одним из существенных моментов в истории борьбы за источники доходов было лишение феодальных синьоров права чеканки монеты (во Франции—в первой четверти 14 в.).
Монополия чеканки (монетная регалия) была немедленно использована нарождающимся государством для колоссальных выпусков неполноценных монет. При отсутствии в то время гос. кредита, металлические эмиссии играли огромную роль в качестве источников чрезвычайных доходов государства. За периодом консолидации политических функций нового государства и его налоговых прав последовал второй период, в течение которого сложившаяся финансовая система усиленно использовалась в интересах землевладельческой аристократии (во Франции 15—16 вв.); потеряв свои самостоятельные политические функции и право непосредственной налоговой эксплуатации населения, землевладельцы остались политически господствующим классом в рамках возникшего государства и продолжали эксплуатацию населения в косвенной форме, через посредство финансовой системы.
Соответственно с этим, в число «потребностей», удовлетворяемых за счет гос. доходов, наряду с содерясанием самого гос. аппарата (армия, суд, администрация), включаются потребности феодальной аристократии (в том числе и «князей церкви»), живущей в значительной степени за счет государства. Ограбление аристократией гос. казначейства производилось в форме пенсий, дарений, синекур (см.) и т. п., составлявших важнейшие расходные статьи бюджета государственного. Во Франции в 1537 из общей суммы гос. доходов в 8 милл. ливров (равных по покупательной силе 170 милл. современных золотых франков) пенсии и дарения поглощали около 2 милл. ливров, т. е. около одной четверти. Кроме того, около одной четверти доходов поглотало содержание королевского двора, где кормились толпы аристократов.
Колоссальные по этому времени суммы, собираемые государством, проваливаясь через «атласные дырявые карманы» дворянства, попадали, в значительной части, в крепкие карманы нарождавшейся буржуазии и являлись одним из важнейших источников первоначального капиталистического накопления (см.); кроме того, молодая буржуазия принимала участие в ограблении налогоплательщиков и непосредственно, в качестве откупщиков по сбору налогов (см. Откупа). Бюджет государственный превратился в могучее орудие дополнительной эксплуатации трудящихся классов, отнимая у них, при помощи гос. аппарата, то, что не было отнято эксплуататорами непосредственно.
Ограбление населения через посредство бюджета государственного играло в истории первоначального капиталистического накопления едва ли не большую роль, чем ограбление новооткрытых стран; одна соляная монополия давала франц. государству больше, чем Испании—эксплуатация серебряных рудников в Америке. Новый, третий период в истории бюджета государственного наступает с началом периода войн за экономическое преобладание (17 в.). С этого времени внешняя политика, расширяющая сферу эксплуатации господствующих классов, становится одной из важнейших задач государства. Ограбление налогоплательщиков, в целях финансирования господствующих классов, которое не всегда удобно проводить открыто, легко удавалось под лозунгами внешней политики, маскирующей интересы этих классов интересами национальной «обороны».
Никто не может верить в то, что хищническая англ. буржуазия 17—18 вв., грабившая целые континенты, вела «оборонительные» войны; тем не менее, вымогать от налогоплательщиков средства для этих войн было легче, чем для прямой раздачи аристократии и буржуазии (о значении для бюджета государственного этой статьи расходов см. Военный бюджет). Естественным следствием войн был колоссальный рост гос. долга, основной функцией которого в буржуазном государстве является максимальное освобождение господствующих классов от тяжести военных расходов и переложение их на «будущие поколения» податных классов; поэтому, в 17—18 вв. «государственный кредит становится символом веры капитала» (Маркс), а расходы по займам—важнейшей частью бюджета государственного. Особенно тяжелым бременем внешняя политика была в тех странах, где, как во Франции, к связанным с нею расходам присоединялись колоссальные расходы по прямому финансированию паразитической аристократии.
Во Франции напряжение бюджета государственного, вызываемое этими двумя статьями расходов, было настолько велико, что в эпоху Людовика XIV «королевство превратилось в обширную больницу умирающих».—«В 1715 погибло около ‘/> населения (почти 6 милл. Чел.) от нищеты и голода. Браки размножение исчезают везде. Вопли франц. народа напоминают похоронный звон, который прекращается на время, чтобы затем начаться сызнова» (И. Тэн). По имеющимся подсчетам, общая сумма гос. расходов Франции за 1661—1683 (эпоха Кольбера) складывалась так:
— стоимость войн и содержание армии и флота— 1.111 милл. ливр.,
-содержание королевского двора, постройка дворцов и секретные расхода—480 милл. ливр, и
-остальные расходы (в том числе и субсидии торговым компаниям)—219 милл. ливр. бюджета государственного.
Франции в 1 780 (Б. Неккера) имел следующий вид (в милл. франков)—расходы:
— двор—33,7,
-проценты по долгу— 262,5.
-армия и флот—150.8,
— суд, администр.-финансовый аппарат—99,3,
-культурно-экономические мероприятия (в том числе финансирование церкви)—37,7
— остальные расходы—26.0; всего—610.
Доходы:
-прямые налоги—242,6,
-косвенные—319,0 и
-остальные доходы—23,4; всего—585.
Бюджет этот не отражает огромных расходов по прямому финансированию дворянства, проводившемуся, гл. обр., в форме раздачи синекур (ненужных, но дорого оплачиваемых должностей) в армии и во всем гос. аппарате; так напр., при Людовике XV почти половину всех расходов на армию поглощало содержание офицеров.
При наличии податных привилегий «благородных» сословий, а частью и капиталистической буржуазии, трудящиеся классы в этот период несли подавляющую долю не только косвенных, но и прямых налогов. Взятый в своей совокупности, бюджета государственного этого времени представлял грандиозную систему дополнительного ограбления трудящихся и распределения ограбленного в интересах политически господствующих классов. В последовавшем затем четвертом периоде большинство европейских государств переходит от прежней откровенной раздачи гос. средств к более замаскированным и соответствующим духу «демократии» формам финансирования господствующих классов; наиболее типичными методами «изготовления миллионеров» за счет налогоплательщиков в этом периоде являются:
-премии для сахарозаводчиков и аграриев—производителей спирта,
-финансовые операции «при сооружении ж.-д. сети (гарантии казны по ж.-д. займам, махинации за счет казны при выкупе частных ж. д. или при продаже казенных ж. д. частным компаниям) и т. д.
Относительные размеры гос. расходов по этим статьям, однако, далеко уступают затратам прежних монархий на пенсии и синекуры дворянству. Эта относительная скромность капиталистической буржуазии в области чисто финансовой эксплуатации населения объясняется тем, что развитый капитализм обладает более совершенными методами присвоения прибавочной стоимости (в чисто экономической форме на фабрике, заводе или в с.-х. предприятии); хищнические методы периода первоначальною накопления, приводящие к разорению и прямому вымиранию плательщиков, признаются просто невыгодными, совершенно так же, как невыгодным для капиталистов является, напр., 15-часовой рабочий день.
Капиталистические государства 19 в. ограничивают задачу бюджета государственного, главным образом, переложением на трудящиеся классы максимальной части расходов по содержанию гос. аппарата и ведению внешних войн; такое переложение производится в форме налогов на крестьянство, пролетариат и мелкую буржуазию; при этом, поскольку прямые налоги на пролетариат и обложение предметов первой необходимости (хлеб, жилище и т. д.) могут оказывать влияние на уровень заработной платы и косвенно влиять на размеры капиталистической прибыли, промышленная буржуазия выступает сама активным сторонником освобождения от прямых налогов мелких доходов (путем установления необлагаемого минимума) и уничтожения косвенных 1 налогов на предметы необходимости (ввозных хлебных пошлин и т. д.); вместо этого, широко применяются косвенные налоги на предметы не первой необходимости (алкоголь, табак и т. д.), которые ложатся крайне неравномерно и лишь с большим трудом могут быть учтены и переложены пролетариатом при установлении минимума заработной платы.
Доводя до возможного максимума эти виды косвенных налогов, крупная буржуазия расходы, которые невозможно покрыть из этих источников, частично оплачивает из присвоенной ею прибавочной стоимости, допуская введение подоходного и наследственного налогов, являющихся характерной особенностью бюджета государственного индустриальных стран, начиная с середины 19 века. Поскольку капиталистическая буржуазия была вынуждена взять на себя часть гос. расходов, она становится заинтересованной в экономном расходовании гос. средств. Отнюдь не отказываясь от дорого стоящих предприятий по внешней политике, она стремится к сокращению издержек по гос. аппарату и к тому, чтобы гос. доходы тратились по своему назначению.
Соответственно с этим, 19 век характеризуется в истории бюджета государственного расцветом бюджетных прав буржуазных парламентов, санкционирующих и контролирующих не только получение гос. доходов (как это было раньше), но и самое расходование гос. средств. С особой силой проявляются все отмеченные тенденции в Англии, где^все ббльшая часть населения превращается в наемных рабочих, непосредственно эксплоатируемых капиталистической буржуазией. С середины 19 в. здесь происходит резкий поворот в области гос. кредита, за счет которого финансировались войны: поскольку в новых условиях буржуазия находила целесообразным взять на себя часть государственных доходов, постольку функция государственного кредита, перелагающего бремя военных расходов па последующие поколения податных классов, в значительной степени утратила свое прежнее значение; поэтому, с 19 в. в Англии все больше переходят от кредитного покрытия военных расходов к налоговому покрытию (временному повышению ставок подоходного налога).
За 100 лет от конца наполеоновских войн до начала империалистской войны государственный долг Англии не только не возрос, но даже уменьшился, несмотря на то, что Англия вела за это время целый ряд войн. Следующей характерной особенностью бюджета государственного со второй половины 19 в. является раздвоение его на налоговую и неналоговую части. До этого времени государство, руководясь принципом «невмешательства» в экономическую жизнь, не только не расширяло своих имуществ и предприятий, но даже постепенно ликвидировало огромные (земельные) имущества, унаследованные им от феодально-поместного периода (см. Домены). С середины 19 в. буржуазное государство и его местное управление, кроме всегда присущих им основных функций, берут на себя побочные факультативные функции, организуя крупные хозяйственные предприятия (жел. дор., почта, телеграф, коммунальные предприятия и т. д.).
Факультативный характер этих функций сказывается в том, что даже в новейший период они отсутствуют у целого ряда крупнейших капиталистических государств (Франция, Англия, Америка). С появлением крупных государственных и коммунальных предприятий, гос. и коммун, бюджеты начинают делиться на две части, резко отчищающиеся между собой политически и экономически: в то время как налоговая часть бюджета государственного, по общему правилу, представляет бремя для народного хозяйства и населения, а ее размеры являются мерилом непроизводительного гос. потребления, неналоговая часть (поскольку в ней нет монопольных доходов) не представляет бремени для населения и лишь отражает размеры «государственного капитализма» или «муниципального социализма» (см.), допускаемых в меру интересов господствующего класса.
Звеном, соединяющим эти части, является сальдо гос. предприятий и имуществ, при чем положительное сальдо ослабляет тяжесть налогового бремени, а отрицательное — усиливает его. Налоги и покрываемые за их счет расходы, вместе с сальдо гос. предприятий и имуществ, составляют нетто-бюджета государственного, противополагаемый брутто-бюджета государственного, включающему также эксплуатационные доходы и расходы государственных имуществ и предприятий. Указанный выше дуализм бюджета государственного часто приводит к различиям в самой организации налоговой и неналоговой части бюджета государственного; так, напр., валовые доходы и расходы хозяйственных предприятий и имуществ иногда в бюджетную роспись не включаются, и участие их в общем бюджете ограничивается только внесением их сальдо (разница между доходами и расходами); далее, по отношению к гос. промышленности и ж. д. допускается отступление от принципа единства кассы (см.) и т. д.
Т. к. налоговые и неналоговые (валовые) доходы представляют собой экономически мало-сравнимые величины, и т . к. «государственный капитализм», развитый в одних буржуазных государствах (Германия, довоенная Россия), отсутствует в других (Франция, Америка), то огульное сравнение бюджета государственного различных стран возможно лишь при выделении нетто-бюджета государственного. Желая иметь квалифицированную рабочую силу, здоровых солдат и трудоспособных рабочих, капиталистическое государство, со второй половины 19 в., берет на себя проведение и финансирование за счет налогов мероприятий культурно-социального характера (народное обучение, медицина, социальное страхование и т. д.). Впрочем, относительно, эти расходы имеют второстепенное значение в сравнении, с расходами непроизводительного характера (см. Государственные расходы). Новые задачи, взятые на себя в 19 в. буржуазным государством, достались, преимущественно, низовым звеньям государственной организации; в связи с этим в 19 в., наряду с быстрым ростом бюджета государственного в узком смысле слова, наблюдается еще более быстрое развитие местных бюджетов (см. Местные финансы).
Степень децентрализации гос. хозяйства в различных странах и в различные периоды 19 в. была чрезвычайно неодинакова, и поэтому правильное представление об эволюции бюджета государственного, в целом, для 19—20 вв. можно составить лишь при параллельном рассмотрении бюджетов государственного и местных.
Построение государственного бюджета.
Основную проблему построения бюджета государственного составляет определение круга и объём задач, которые могут быть поставлены и выполнены при данном состоянии доступных для государства доходных источников. Так как ни одна задача государства не может быть выполнена без наличия материальных средств, то в построении бюджета государственного принимают участие все руководящие органы гос. управления (ведомства). Однако, центральную роль в построении бюджета государственного играет ведомство гос. доходов (финансовое), на котором, в лице его бюджетного отдела, лежит также задача подготовки бюджетного плана, устанавливающего равновесие между предъявляемыми требованиями и доходными возможностями; в связи с этим, в буржуазных государствах министерство финансов рассматривается часто как «министерство равновесия», и выполняет роль буржуазного Госплана.
Центральную часть задачи построения бюджета государственного составляет построение нетто-бюджета государственного, включающего налоговую часть бюджета государственного и сальдо имуществ и предприятий, построение же эксплуатационного бюджета гос. предприятий, даже если они формально включены в общегосударственный бюджет, подчиняется принципу хозяйственной целесообразности и строится на особых началах. Условия, в которых протекают построение бюджета государственного и нахождение равновесия между доходами и расходами, отличаются чрезвычайной сложностью. Первым и важнейшим из таких условий является безграничность государственных расходов (задач). Конкретное рассмотрение потребности буржуазных государств в материальных средствах показывает, что если в одних случаях такая потребность имеет б. или м. ограниченный характер (расходы на содержание администрации, судебных учреждений и т. д.), то в других случаях она безгранична.
Сюда относятся, прежде всего, расходы, связанные с содержанием вооруженных сил; безгранична также потребность в средствах для финансирования господствующих классов за счет классов подчиненных (пределом для него является только опасность экономического обнищания и вымирания последних, что имело место в дореволюционной Франции, или сопротивление податных классов, обременяемых одновременно военными расходами). В условиях советского строя некоторые государствственные потребности (по содержанию вооруженных сил и т. д.) теряют свой беспредельный характер, но зато появляются др. категории неограниченных, по существу, расходов, куда, прежде всего, относятся расходы, связанные с индустриализацией народного хозяйства, с повышением культурного уровня трудящихся масс и т. д.
В то время как расходная часть бюджета государственного имеет стремление к безграничному расширению, доходная его часть всегда ограничена, т. к. упирается в ограниченность доходов податных классов. Кроме того, свойством доходной части бюджета государственного является ее эластичность: будучи способна, в известных пределах, к расширению под давлением расходов, она в то же время оказывает растущее сопротивление попыткам ее расширения, вследствие неустранимой стихийной тенденции всех классов свести до нуля или перебросить на другие классы тяжесть налогов. Т. о., для бюджета государственного, наряду с границами, поставленными экономическими пределами обложения, существуют другие границы— эластичные, зависящие от действия социально-политических факторов.
Фактически бюджета государственного никогда не достигает предельных экономических границ: даже в случае тяжелой войны дело идет лишь о приближении к ним. Практически, при построении бюджета государственного, решающее значение имеют эти эластичные границы социально-политического порядка. Следующим, чрезвычайно существенным для построения бюджета государственного, моментом является отсутствие лежащего в самой природе государственных доходов или расходов критерия для определения необходимого объема их. При установлении конкретных границ обложения, государство, исходя лишь из природы доходов населения, не имеет никакого критерия для определения того, какую часть этих доходов оно должно взять.
В таком жe положении государство находится при определении размеров расходной части бюджета государственного. Так, напр., при напряженном соревновании вооружений между разными странами и при отсутствии возможности иметь подавляющее превосходство, конкурирующие государства не имеют никакого объективного критерия, лежащего в сфере самого военного дела, для обоснования той или иной конкретной цифры расходов на вооружение. В связи с эластичностью обоих частей бюджета государственного и отсутствием в каждой из них критерия для определения ее объема, тенденции, заложенные в каждой стороне бюджета государственного (стремление расходов к расширению и доходов — к сокращению), находят свое ограничение только в противоположных тенденциях другой стороны.
При одном и том же составе гос. потребностей степень их удовлетворения и размеры гос. расходов тем ниже, чем меньше доходные возможности, т. е . чем нижe национальный доход, чем организованнее податные классы, чем слабее организованность и влияние господствующего класса и т. д., и наоборот. С другой стороны, при одном и том же составе доходных источников степень их использования и размеры гос. доходов меняются в зависимости от изменений в составе и в степени настоятельности гос. потребностей. Если ограничит, действие, оказываемое каждой стороной бюджета государственного на другую, приводит расходную и доходную его части к равенству, мы имеем состоя — ниже бюджетного равновесия .
На практике, при построении бюджета государственного, все экономические и социально-политические факторы, лежащие на стороне доходов и ставящие пределы расширению гос. расходов, находят своего выразителя в лице финансового ведомства; испытывая на себе давление всех этих факторов, финансовое ведомство обычно выдвигает ограничительный принцип—«по одежке протягивай ножки», направленный по адресу гос. расходов с их стремлением к безграничному расширению. Финансовому ведомству и стоящим за ним плательщикам налогов противостоят все остальные ведомства с их потребностями и, прежде всего, военное, а в Советском Союзе хозяйственные и социально-культурные—Высший Совет Народного Хозяйства, Народный Комиссариат Путей Сообщения, Народный Комиссариат Просвещения и другие.
Противопоставляемые один другому, принципы «по потребностям» и «по возможностям» не исключают друг друга, а только взаимно уравновешивают противоположные тенденции. С изменением факторов, определяющих силу противоположных тенденций обеих частей бюджета государственного, изменяется бюджетное равновесие. На стороне доходов основными факторами изменения бюджетного равновесия являются увеличение или уменьшение национального дохода, а на стороне расходов — изменение значения отдельных классов, ведущие за собой перемены во внешней и внутренней политике. Если перемены в объеме одной части бюджета государственного, происходящие под влиянием новых социально-экономических условий, не сопровождаются соответствующими изменениями в объеме другой части, происходит нарушение бюджетного равновесия, обычно сопровождаемое появлением дефицита (см.).
Подобно изменению бюджетного равновесия его нарушение может происходить под влиянием изменений как в расходной, так и в доходной части. Со стороны расходов нарушение равновесия чаще всего является непосредственным результатом войны или накопления гос. долга, со стороны доходов— результатом сокращения национального дохода (неурожай, кризисы, послевоенный распад и т. д.). Методы восстановления бюджетного равновесия зависят от соотношения классовых сил; основными методами являются: полный или частичный отказ от выполнения тех или иных задач (сокращение армии и т. д.), распространение действия податной системы на классы, не затронутые еще ею, конверсия гос. долга, государственное банкротство, т. е. отказ от погашения гос. долга—открытый или замаскированный (обесценение денежной единицы). Длительное нарушение бюджетного равновесия и неспособность государства ликвидировать его являются одним из симптомов банкротства всей политической системы. Поэтому иногда бюджетное равновесие м. б. восстановлено лишь путем смены одной политической системы другою. Ярким примером этого является непрерывное расстройство бюджета государственного во Франции в период, предшествовавший падению старого режима.
В теснейшей зависимости от условий и факторов, влияющих на построение бюджетной системы, решается вопрос о методе составления бюджетных планов , имеющий огромное практическое значение. Преобладающая часть теоретиков (Р. Штурм, Ад. Вагнер, Г. Жез, Шанц и др.) считает, что ори составлении бюджетного плана необходимо исходить из гос. потребностей. «Государство определяет необходимые ему суммы,—плательщики потом заплатят» (Р. Штурм). Начинать с определения суммы доходов нельзя потому, что если бы государство пошло этим путем, оно ничем не могло бы обосновать, почему оно берет у населения 10% его доходов, а не 5 или 25. Представители обратной точки зрения считают, что бюджетный план надо строить, исходя не из потребностей, а из возможностей (доходов), которые только и могут дать твердую точку опоры для установления конкретных границ возможных расходов. Существует также теория, согласно которой бюджетные планы в буржуазных государствах строятся по расходам (потребностям), а в Советском государстве—по доходам.
Эта теория исходит из того, что в противоположность ограниченности расходов буржуазных государств, расходы Советского государства безграничны и потому не могут служить, как там, исходным пунктом для построения бюджетного плана. В основе всех этих теорий одинаково лежит принцип односторонней зависимости расходной части бюджета государственного от доходной ИЛИ наоборот,—принцип, противоположный понятию бюджета государственного как системы равновесия. Построенный на его основе метод составления бюджетного плана мог бы быть применен только при условии, если бы можно было установить объективные границы расходной или доходной части бюджета государственного, исходя только из состояния этой части. Однако, как теоретический анализ, так и продолжительный опыт показывают, что указанное условие не существует,—и притом одинаково, как в буржуазных государствах, так и в Советском, т. к. и там и тут в капиталистических государствах на первом месте стоят расходы по конкуренции вооружений, а в СССР— расходы па индустриализацию и культурно-социальные задачи, то это огромное социально-политическое различие не меняет дела в данном случае.
В виду бесплодности попыток найти объективные границы бюджета государственного, исходя только из «потребностей», или только из «возможностей», на практике бюджетный план составляется путем взаимного приспособления расходной и доходной частей бюджета государственного: при установлении объема расходов учитывается состояние доходных источников (степень напряжения налогового бремени, сопротивления податных классов и т. д.), и наоборот, при установлении границ доходной части (налогов) учитывается степень настоятельности гос. расходов, и путем постепенны х взаимных приближений (вариантов ) подходят к оптимальному, в социально-политическом отношении, объему расходов и доходов на основе их равновесия. Такое последовательное приближение к оптимуму происходит не только в порядке ежегодного планирования бюджета государственного, но и в порядке «податных осечек» и перерасходов и т. д., отражающих поправки социально-экономической среды к бюджетным планам. Одним из практических приемов, применяемых в процессе взаимного приспособления двух сторон бюджета государственного, является установление очередности (степени настоятельности) гос. расходов.
Наибольшие трудности построение бюджетного плана встречает в периоды, следующие за революциями, когда изменяются как основные источники гос. доходов, так и самые задачи государства. В таких условиях нахождение оптимальных размеров расходной и доходной частей бюджета государственного достигается путем тяжелого опыта, с переоценками и недооценками возможностей и потребностей и с последующими коррективами, при очередных пересмотрах бюджета государственного. При методе последовательного взаимного приближения двух сторон бюджета государственного, вопрос о том, с чего начинать подготовку бюджетного плана,—с расходной или доходной части, по существу, теряет практическое значение. В последующей стадии, при прохождении бюджетного плана в законодательных органах, голосование, обычно, начинается с расходной части, что объясняется необходимостью мотивировать для податных классов предъявляемые к ним требования.
Вопрос о порядке составления бюджетного плана, не имеющий реального значения, приобретает принципиальный характер лишь под давлением борьбы связанных с ним интересов. Обычно, тот или иной порядок выдвигается в зависимости от того, с какой стороны—расходной или доходной—идет напор тех сил, которые изменяют установившуюся систему бюджетного равновесия. При появлении на политической сцене новых классов, эти последние обычно выдвигают новые задачи, требующие перераспределения гос. расходов или их расширения, в связи с чем выдвигается теория первенствующего значения расходной части бюджета государственного. Примером является борьба вокруг бюджета государственного в Гос. думе, где оппозиция, представлявшая вновь выдвинувшиеся классы, стремилась к расширению социально-культурных задач, выступая против принципа «по одежке протягивай ножки», который отстаивался Министерством финансов.
‘Наоборот, теория построения бюджетного плана, исходящая из возможностей, берет верх в периоды, когда происходит снижение производительных сил, резко суживающее доходные возможности государства и заставляющее его подгонять сократившимся доходам. Близкий пример представляют условия стабилизации советского бюджета государственного после резкого понижения производительных сил, создавшего благоприятную обстановку для теории построения бюджета государственного «по возможностям». При этом политика «жесткого» ограничения расходов, проводившаяся Наркомфином в интересах стабилизации валюты, встречая сопротивление со стороны всех других ведомств, воскрешала, в виде реакции, теорию построения бюджетного плана «но потребностям».
Бюджетное право.
В противоположность народном у хозяйств у товарно-капиталистической эпохи, которым управляют стихийные законы рынка, государственное хозяйство, даже в буржуазных государствах, есть хозяйство плановое, в котором получение и распределение материальных средств—разумеется, в границах, отведенных экономикой и социально-политическими отношениями—регулируется органами государства на основе норм, установленных государством.
Поэтому существенную часть учения о бюджете государственном составляет бюджетное право, т. е. совокупность норм, определяющих объем государственного бюджета, получение, распределение и расходование материальных средств государства и т. д. Понимая под бюджетом государственным законодательный акт или план гос. расходов и доходов, господствовавшая до сих пор теория, в соответствии с этим, чрезвычайно суживает понятие бюджетного права, относя сюда, гл. обр., право утверждения бюджетного закона парламентом.
В действительности же, область бюджетного права значительно шире, охватывая:
1) разграничение сферы общегосударственного бюджета от местных бюджетов, полномочия органов центральной власти в деле регулирования местных бюджетов (в федерациях и, вообще, в сложных государствах задачей бюджетного права является также и разграничение общефедеративного бюджета от бюджетов отдельных членов федерации);
2) нормы, регулирующие порядок подготовки, утверждения и исполнения бюджета государственного и местных бюджетов и определяющие полномочия различных гос. органов в деле подготовки, утверждения и исполнения.
Разграничение общегосударственного и местного бюджетов в буржуазных государствах стоит в теснейшей зависимости от общего хода классовой борьбы. Представителями крайних направлений в деле разграничения бюджетов государственного и местных являются Франция и Англия. Во Франции центр, по общему правилу, передавал в местные бюджеты только то, что, в силу организационно-технических условий, нельзя было оставить за собой; в Англии же центр, по общему правилу, оставлял за собой только то, что нельзя было передать местам. Во Франции, где классовая борьба носила обостренный характер и выливалась в революционные формы, буржуазия, опасаясь, что ее политические противники могут «окопаться» в области местного хозяйства, стремилась максимально ограничить объем местного бюджета и самостоятельность мест в деле его построения.
Поэтому Франция характеризуется крайними централистическими тенденциями в деле разграничения бюджете государственном. Особенно ограничены бюджетные права Парижа, в связи с «буйным характером и коммунистическими тенденциями парижской демократии». Совершенно обратный пример представляет Англия, где политическая власть и общественное влияние капиталистических классов стояли очень прочно, и где буржуазия, подкупая верхушки пролетариата, сумела заставить пролетариат отказаться от политической борьбы за власть; поскольку «буржуазный пролетариат» Англии (термин Маркса и Энгельса) отказывался до последнего времени иметь даже свое классовое представительство, свою рабочую партию, отдавая голоса на выборах буржуазным партиям, и не выражал стремления использовать местное хозяйство, широкая децентрализация гос. хозяйства не только не представляла для буржуазии никакой опасности, но, наоборот, была средством для использования наиболее даровитых и авторитетных выходцев из пролетариата.
В последнее время, в связи с ростом политической активности англ. пролетариата и его стремлением использовать для классовой борьбы свое преобладание в низовых органах самоуправления, англ. буржуазия начинает изменять свою традиционную политику по отношению к местному бюджету. Среднее положение в деле разграничения бюджета государственного и местных занимает Германия , где пролетариат не отличался такой пассивностью, как в Англии, и где, с другой стороны, отсутствовали революционные традиции, как во Франции. В дореволюционной Росси и реакционные группы дворянства, достаточно еще сильные, чтобы кое-как держать в своих руках аппарат центральной власти, но бессильные удержать влияние повсюду в земствах, старались свести до минимума местное хозяйство и бюджетную самостоятельность земств. В Советском Союзе в деле разграничения общегосударственного и местного бюджетов можно установить три основных периода. В первые годы революции условия напряженной гражданской войны требовали максимальной централизации в области управления и хозяйства; поэтому, период «военного коммунизма» характеризуется как постепенным сужением объема местного бюджета государственного, так и ростом полномочий центральных органов в деле его регулирования.
Уже по Конституции РСФСР 1918 Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК не только «определяют, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряжение местных советов, а равно устанавливают пределы обложения» (ст. 80), но также утверждают и самые сметы городских, губернских и областных центров. В середине 1920 постановлением ВЦИК(18/У1) было решено самое «разделение бюджета на общегосударственный и местный отменить и в дальнейшем местные доходы и расходы включать в общегосударственный бюджет». Во втором периоде, с началом новой экономической политики, местный бюджет восстанавливается, при чем объем его, путем постепенной передачи на места расходов и доходных источников, получает расширение, невиданное не только в царской России, но и в западно-европейских странах. Одновременно с этим, второй период характеризуется диктатурой губ. центров, которым предоставлено было не только право утверждения бюджет нижестоящих административно-территориальных единиц, по и самое распределение доходов и расходов между бюджетами губернским, губернского города и последующих звеньев. Особенностью второго периода была чрезвычайная пестрота и ежегодные изменения в объеме отдельных звеньев местного бюджета, что, однако, было совершенно неизбежно, т. к. приходилось заново размещать расходы и доходы между местными звеньями и т. к. не закончился еще процесс передачи местам расходов и доходов из общегосударственного бюджета. С окончанием указанного процесса и со стабилизацией валюты начинается (с конца 1923) третий период, который характеризуется значительной устойчивостью в деле размежевания между общегосударственным и местным бюджетом; в этот период прекращается прежняя бессистемная и часто неожиданная для местных советов переброска расходов из центра на места; право изменений в распределении расходов и доходов между центром и местами, которые раньше мог производить не только ЦИК, но фактически и Народный Комиссариат Финансов Союза, окончательно закрепляется за ЦИК СССР и—в точно установленных границах— за Центральными исполнительными комитетами союзных республик (при этом изменения теперь вводятся в действие только спустя 4 месяца после их опубликования).
В связи со стабилизацией всего бюджета государственного, происходит децентрализация законодательства о местном бюджете, которое, в рамках общесоюзного Положения о местных финансах (30/IV 1926), передается Центральным исполнительным комитетам союзных республик. Одновременно с этим, в течение третьего периода продолжается тенденция к дальнейшему расширению объема местного бюджета за счет общегосударственного; поскольку при советской системе нет места для противоречия и борьбы между центром и местами, в основе разграничения бюджета лежит принцип максимального приближения гос. хозяйства к населению; из центра на места передается, по общему правилу, все то, что может быть передано без нарушения принципа организационно-хозяйственной целесообразности; поэтому, разгрузка общегосударственного бюджета в сторону местного достигает в СССР чрезвычайно широких размеров. Степень децентрализации бюджета государственного в различных государствах лучше всего характеризуется отношением между налоговыми доходами бюджета государственного и местного.
Если отбросить из общей суммы общегосударственных доходов надбавки, отчисления и субвенции в пользу мест и присоединить их к местным налоговым доходам, то для СССР и Англии (1926/27) мы получим следующее соотношение между общегосударственным и местным бюджетом: Налог, доходы СССР Англия Общегосударств. Местные Отношение в % . 1.88 3 милл. руб. 911 » » 4 8% 592 милл. ф. ст. 261 » » » 4 4% Так. обр., в деле децентрализации СССР стоит впереди Англии, занимающей первое место среди буржуазных государств по относительным размерам местного бюджета. Существенной особенностью СССР в наст, время (1927), является процесс децентрализаци и самого местного бюджета путем перемещения значительной части местных расходов и доходов в низовые звенья—волостной, районный и даже сельский, что стоит в теснейшей связи с проблемой укрепления смычки между пролетариатом и крестьянством.
Первый решительный шаг в этом направлении был сделан оформлением в 1923 волостного бюджета (см. Волостные финансы), за которым в законодательном порядке были закреплены определенные источники дохода, не подлежащие изменению в порядке постановлений’ губ. или обл. центров. Наряду с децентрализацией, произведена дифференциация всего местного бюджета, т. е. устойчивое закрепление определенного круга расходов и доходов за отдельными звеньями бюджета (губерния или область, город, уезд или округ, волость, район); эта дифференциация, начавшаяся с законодательного установления объема волостного бюджета, нашла свое окончательное оформление в общесоюзном Положении о местных финансах 1926. Большое значение имеют нормы бюджетного права, определяющие полномочия государственных центров в деле регулирования местных бюджетов, а также органы и порядок этого регулирования; однако, данный вопрос правильнее отнести к учению о местных финансах (см.).
Разграничение общесоюзного бюджета от бюджетов союзных республик определяется постановлением «О бюджетных правах СССР и входящих в его состав союзных республик» (29/Х 1924) и проектом постановления о бюджетных правах, принятым Советом Народных Комиссаров СССР и положенным в основу при составлении единого бюджета государственного на 1926/27. По этим постановлениям в общесоюзный бюджет отнесены:
-расходы по общесоюзным учреждениям (Цептральный Исполнительный Комитет СССР,
-Совет Народных Комиссаров СССР,
-Верховный Суд,
-Государственное Политическое Управление и
-т. д.), по общесоюзным Народным Комиссариатам (Иностранных Дел, по Военным и Морским Делам, Путей Сообщения, Почт и Телеграфов) и
-по объединенным Народным Комиссариатам (Союзные—Высший Совет Народного Хозяйства, Народные Комиссариаты—Внешней и Внутренней Торговли, Финансов, Труда,
-РабочеКрестьянской Инспекции,
-Центральное Статистическое Управление),
-финансирование хозяйственных мероприятий общесоюзного значения в области промышленности, электрификации, сельского и коммунального хозяйства, расходы по регулированию денежного обращения и по гос. кредиту.
К расходам союзных республик отнесены:
-расходы по республиканским объединенным ведомствам (республиканские Народные Комиссариаты—Финансов, Торговли, Труда, Рабоче-Крестьянской Инспекции, Высший Совет Народного Хозяйства, Центральное Статистическое Управление),
-по необъединенным ведомствам (Народные Комиссариаты— Внутренних Дел, Юстиции, Просвещения, Земледелия, Здравоохранения, Социального Обеспечения) и
-по высшим республиканским учреждениям (Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров и т. д.), финансирование мероприятий республиканского значения по поднятию народного хозяйства и т. д.), отчисления, дотации и субвенции для местн. бюджетов и др.
—В буржуазных государствах-федерациях вопрос о распределении источников доходов является обычно предметом напряженной политической борьбы, при чем части федерации, обладающие большими природными богатствами или более развитой промышленностью, и потому более налогоспособные, стремятся обычно к максимальной децентрализации доходной системы, при которой в их распоряжение попадает относительно больше доходов, чем при централизованной системе; этой политике противостоят тенденции экономически менее развитых и более бедных частей федерации, заинтересованных в том, чтобы собираемые в централизованном порядке налоги обращались в общий котел и перераспределялись с учетом их более острых потребностей.
В СССР распределение доходных источников решается по принципу целесообразности и на основе солидарности отдельных частей; здесь легко устраняются как тенденции к использованию только для себя природно-исторических преимуществ, так и обратные тенденции к немедленному всеобщему поражению, которое угрожало бы приостановкой дальнейшего развития более культурных частей. Но закону о бюджете государственном на 1926/27 в республиканские бюджеты отнесены: 99% всех доходов от прямых налогов (единого с.-х., промыслового и подоходного) на территории каждой союзной республики, около 90% гербового сбора, неналоговые доходы от лесов и от эксплуатации имуществ и предприятий республиканского значения. Общесоюзный же бюджет государственный питается, гл. обр., за счет косвенных налогов (в том числе таможенных пошлин), а также доходами от имуществ и предприятий общесоюзного значения.
Впрочем, процесс размежевания общесоюзного бюджета от бюджетов союзных республик еще нельзя считать законченным. В противоположность растущей децентрализации бюджета государственного в СССР, в Германии, после войны, произведена значительная централизация (см. ниже). Из числа норм, регулирующих подготовку, утверждение и исполнение бюджетного закона, наибольшее значение в буржуазных государствах имеют нормы, определяющие органы и порядок его утверждения. В буржуазных странах, где идет обостренная политическая борьба вокруг бюджета государственного, право участия отдельных органов высшей власти (монарх, парламент, а при двухпалатной системе и вторая палата) в утверждении бюджетного закона является орудием этой борьбы. Интересы землевладельческой аристократии и крупного капитала при этом обычно представлены монархом (или президентом) и верхней палатой парламента, обладающими, в той или иной степени, правом отвергать, приостанавливать или тормазить проекты бюджетного закона, принятые нижней палатой. С другой стороны, парламент (или его нижняя палата) и стоящие за ним социально-политические силы использовали (в прежнее время) свое право утверждения бюджетного закона в качестве орудия для расширения и закрепления своего политического влияния, прибегая к отказу вотировать самый бюджетный закон и лишая этим своих противников права взимания налогов. Однако, в новейшее время, когда на политической сцене появился пролетариат и всякая серьезная борьба между отдельными буржуазными группировками грозит развязать силы их общего классового противника, отказ парламента в вотировании бюджетного закона выпал из арсенала серьезной политической борьбы.
По тем же причинам, ослабела и внутри парламентская борьба буржуазных партий вокруг бюджета государственного, которая носит часто только показной характер для одурачивания избирателей. В Советском Союзе, где все органы высшей власти (Съезды Советов, Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров) являются одинаково выразителями интересов одних и тех же трудящихся классов, право утверждения бюджетного закона не может стать орудием политической борьбы между, этими органами. Право окончательного утверждения бюджетного закона принадлежит в СССР нераздельно ЦИК Союза, Совнарком же является органом предварительного рассмотрения бюджетного закона. Впрочем, при полном единстве целей всех высших органов Союза, между утверждением и подготовкой бюджетного закона нет резко проведенной грани, и, по существу, подготовительный период, когда проект бюджетного плана, а затем проект бюджетного закона подготовляются в Госплане и Совнаркоме, имеет не меньшее значение, чем момент утверждения.
Самое наличие такого органа, как Госплан, не имеющего аналогии в буржуазных государствах и играющего крупную роль в выработке бюджетного плана, показывает, что при ежегодном пересмотре бюджетной системы решающее значение имеют моменты хозяйственной целесообразности. Точно так же отсутствует политическая борьба и внутри органов, принимающих участие в утверждении бюджетного закона. Внутри ЦИК СССР проект бюджетного закона утверждается как Союзным Советом, так и Советом Национальностей, через который выявляются нужды различных национальностей Союза. В буржуазных федерациях, между отдельными членами которых имеются всегда противоречия, бюджетные законы отдельных частей федерации утверждаются самостоятельно их высшими законодательными органами, в советской же федерации , где указанные противоречия отсутствуют или значительно ослабляются единством общей задачи, общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик утверждаются единым законодательным актом; бюджет отдельных республик не являются подразделениями или частями единого бюджета Союза, но в то же время не обладают и полной самостоятельностью.
Работа по подготовке начинается с составления ведомствами смет их расходов и доходов; в СССР ведомственные сметы обсуждаются в особых сметно-бюджетных совещаниях при Народном Комиссариате Финансов СССР или союзных республик, по принадлежности; бюджетные совещания состоят из представителей Госплана, Народных Комиссариатов—Финансов, Рабоче-Крестьянской Инспекции, Труда и представителя соответствующего заинтересованного ведомства. Эти совещания выясняют законность испрашиваемых кредитов, ибо правом на получение их пользуются лишь учреждения или мероприятия, предусмотренные действующими законами, правильность исчисления доходов и расходов, их соответствие действующим штатам, тарифам ит. д. , необходимость или целесообразность испрашиваемых кредитов или тех или иных размеров их, при данном состоянии гос. доходов.
Из совещания при Народном Комиссариате Финансов сметы, вместе с возможными протестами со стороны заинтересованных ведомств, переходят одновременно в Совнарком и Госплан. Последний дает заключения с точки зрения соответствия смет общим планам государственного и народною хозяйства и реальности их выполнения. Бюджетные планы союзных республик, прошедшие через их Госпланы, Совнаркомы и Центральные исполнительные комитеты, вносятся в Союзный Совнарком, который, после их проработки и утверждения, объединяет их с бюджетным планом Союза в проект единого государственного бюджета СССР. Последней стадией подготовки бюджетного закона в СССР является рассмотрение его в Бюджетной комиссии ЦИК, после чего проект бюджетного закона поступает на утверждение последнего (см. Бюджетные комиссии).
Период подготовки бюджетного закона не одинаков в различных государствах. В Англии подготовка в ведомствах начинается в октябре; к 1 апреля, когда кончается старый бюджетный год и начинается новый, канцлер казначейства вносит только проект бюджетного закона; этот проект палата общин рассматривает и утверждает по частям в течение почти 4 месяцев, и только в августе производится обычно сводка частичных решений в общий бюджетный закон. Несмотря на многовековый опыт англ. парламента и на то, что англ. бюджет совершенно не затрагивает доминионов, подготовка бюджетного закона отнимает около 9 месяцев, захватывая несколько месяцев уже текущего бюджетного года. Во Франции работа по подготовке внутри ведомств начинается за 14—15 месяцев до начала бюджетного года, начинающегося здесь 1 января ; проект бюджетного закона вносится в парламент в январе—марте, т. е. за 10—12 месяцев до начала бюджетного года, и затем, в течение этих 10—12 месяцев, рассматривается и перерабатывается в комиссиях и заседаниях парламента. И, однако, почти не бывает случая, чтобы парламент успел утвердить бюджет к началу бюджетного периода.
В Советском Союзе, в ежегодном пересмотре единого бюджета государственного в той или иной степени участвуют в настоящее время (1927) 27 Центральных исполнительных комитетов, 23 Совнаркома и 11 Госпланов, поэтому утверждение бюджетного закона представляет еще более сложное дело. В 1925/26 и 1926/27 составление смет в ведомствах союзных республик начиналось в мае, основной процесс подготовки до представленип Народным Комиссариатом Финансов СССР проекта бюджетного закона в Совнарком требовал около 8 месяцев; окончательно же бюджетный закон был утвержден на 1926/27 ЦИК’ом СССР в феврале 1927. С окончательным размежеванием менаду общесоюзным и республиканскими бюджетами период подготовки должен значительно сократиться. Запаздывание бюджетного закона, утверждаемого во всех государствах уже посреди самого бюджетного периода (см.), вызывает необходимость продолжить—с необходимыми изменениями—действие предшествующего закона; в СССР до утверждения нового бюджетного закона действуют временны е расходны е рас — писания , повторяющие с нек-рыми изменениями расписание предшествующего бюджетного периода; ЕО Франции применяется система двенадцатых долей и т. д. Поскольку запаздывание повторяется и временные или предварительные расписания входят в систему и заранее подготовляются, они не вносят серьезных неудобств.
К числу руководящих принципов и правил по составлению бюджетного закона принадлежит принцип универсальности, в силу которого будущий бюджетный закон должен охватывать, по возможности, как все валовые расходы, так и все валовые доходы ведомств и учреждений с тем, чтобы доходы не были скрыты за расходами и чтобы были выявлены все расходы, связанные с получением доходов; такой порядок позволяет руководящим и контролирующим учреждениям знать действительную стоимость каждого учреждения и всех его важнейших операций. В буржуазных государствах универсальность бюджетного закона, дополняемая специализацией кредитов (см. Бюджетная классификация), имеет, помимо того, и чисто политическое значение, увеличивая зависимость исполнительной власти от парламента. Принцип универсальности, сравнительно легко применимый по отношению к ведомствам, живущим за счет налогов, встречает значительные препятствия по отношению к гос. имуществам и предприятиям; включение в бюджета государственного всех валовых доходов и расходов их равносильно законодательному закреплению на год вперед точного размера всех их операций, а между тем объем и направление этих операций, а тем самым и размеры доходов и расходов, в значительной степени зависят от изменений экономической конъюнктуры (увеличение или уменьшение ж.-д. перевозок, спроса на товары и т. д.).
В виду того, что бюджетно-законодательное фиксирование доходов и расходов гос. предприятий значительно стесняет их оперативную свободу, допускаются значительные отступления от принципа универсальности как по отношению к не.-д. предприятиям, так, в особенности, по отношению к гос. промышленности, валовые расходы и доходы которой не включаются в бюджет государственного и которая участвует в нем только своим сальдо (отчисления от чистой прибыли или бюджетные ассигнования на покрытие дефицитов, на капитальные затраты и т. д.). Далее, при составлении бюджетного плана и бюджетного закона весьма существенным является вопрос о метод е исчисления возможных размеров гос. расходов и, в особенности, доходов. При исчислении вероятных размеров поступлений от налоговых источников применяется обычно один из следующих методов.
Или закон предписывает в графу будущих поступлений по каждому источнику вносить автоматически сумму поступлений последнего сметного периода (автоматический метод); или к поступлениям последнего сметного периода предписывается делать известную надбавку, в расчете на вероятное повышение поступлений (метод мажораций), или же, наконец, при Исчислении вероятной доходности, составителей росписи не связывают никакими Предписаниями и оценка каждого источника дохода производится отдельно, на основании всей совокупности признаков (метод непосредственной оценки, применяемый в Англии, Германии, СССР и т. д.). В буржуазных странах, где идет борьба парламента и исполнительной власти, при исчислении доходов весьма распространена тенденция министерства финансов к фиктивному преуменьшению доходов против Действительно ожидаемых или к требованию от парламента разрешений на большее количество доходов, Чем это надо по состоянию расходов.
Такая бюджетная стратегия, получая искусственно излишки по бюджету, с одной стороны, создает иллюзию блестящего финансового положения, а с другой—дает возможность распоряжаться этими излишками без контроля парламента; по тем же причинам буржуазные государства стремятся часто к фиктивному раздуванию расходов, дающему, в результате, крупные «остатки» по бюджету. На путь создания искусственного финансового благополучия буржуазные парламенты становятся часто и по соображениям внешней политики. К числу вопросов, связанных с составлением бюджетного закона, относится также вопрос о делении расходов и доходов на обыкновенные и чрезвычайные. В буржуазных государствах к чрезвычайным доходам относят обычно займы, а к чрезвычайным расходам—расходы по вооружению и ведению войн, а в некоторых странах и на капитальные затраты производительного характера (сооружение ж. д. и пр.). К такому делению прибегают в большинстве случаев или для того, чтобы скрыть истинные размеры тех или иных расходов (напр., на вооружение), объявив их временными (чрезвычайными), или для того, чтобы оправдать покрытие части гос. расходов займами вместо налогов.
Кроме того, отнесение расходов к «чрезвычайным» и покрытие их за счет кредита ослабляет сопротивление плательщиков росту расходов (вооружений), перелагаемых «на будущие поколения». В Советском Союзе деление бюджета государственного на обыкновенную и чрезвычайную части, применявшееся до 1926/27, имело чисто экономический смысл: к чрезвычайным расходам относились, в подавляющей своей части, капитальные затраты на промышленность, с. х-во, электрификацию, на накопление денежного металлического фонда и т. д. С 1926/27 это деление отменено, с отнесением всех капитальных затрат в рубрику— «финансирование народного хозяйства». Нормы, регулирующие порядо к исполнения бюджетного закона, охватывают вопросы о распорядителях кредитов, о праве передвижения кредитов (см. Бюдокетная дисциплина), о сверхсметных кредитах, о внебюджетных средствах, об организации получения, размещения и выдачи бюджетных средств (см. Кассовое устройство) и о порядке заключения сметного периода.
Кроме того, весьма существенные вопросы бюджетного права связаны с проблемой построения целесообразной бюджетной классификации (см.), а также с правом бюджетной инициативы (см.).
Современные бюджеты буржуазных государств.
Характерной особенностью современных бюджетов «великих держав» является их колоссальное увеличение по сравнению с довоенным временем, вызванное огромным ростом военных долгов, пенсий инвалидам войны, а также непрекращающимся ростом вооружений; для побежденной и разоруженной Германии основной причиной роста бюджета государственного являются ее обязательства, вытекающие из Версальского договора. Капитальная сумма гос. долга, а также проценты по нему и погашение составляли по последнему довоенному бюджету и по бюджету 1926:* Государства Сумма долга Проценты и погашение Государства 1914 1926 1914 1926 Англия (в милл. ф. ст.) 706 7.616 25 364 Франция (в милл. ФР-) 34.38 8 486.000 966 21.836 С.-А. Соед. Штаты (в милл. дол.) . . 1.188 19.100 23 1. 354 До войны сумма всех гос. налогов в Англии составляла 163 милл. ф. ст., после же войны для уплаты одних процентов по гос. долгу в 1926 потребовалось 364 милл. ф. ст.; во Франции уплата процентов по государственному долгу (22 млрд. фр.) в том же году потребовала огромного повышения довоенного налогового бремени.
Поскольку уплату процентов оказалось невозможным взвалить полностью на трудящееся население, капиталистическим классам предстояло выбирать: либо отказ от расплаты по гос. долгу, т. е. государственное банкротство, либо же самообложение, в виде высоких прямых налогов. Англ. буржуазия предпочла последнее, при чем этим «самопожертвованием» она купила себе право на максимальное напряжение косвенного обложения трудящихся классов и на привлечение их к подоходному налогу (путем значительного снижения необлагаемого минимума); этим путем англ. капиталисты переложили на пролетариат и мелкую буржуазию максимально возможную долю военных расходов; чтобы увеличить эту долю, англ. капитализм прибег к грандиозной конверсии (см.) гос. долга, которая снизила размеры ежегодных платежей путем удлинения периода погашения капитального долга; конверсия дала возможность предотвратить дальнейшее повышение прямых налогов на капиталистов и даже частично снизить их ставки, закабаляя , одновременно, на более долгие сроки трудящиеся классы.
Во Франции, где держателями очень значительной части гос. займов являются крестьянство и др. слои мелкой буржуазии и где крупный капитал не в такой мере, как в Англии, был заинтересован в расплате по гос. долгам, последний произвел частичное банкротство путем обесценения денежной единицы; это банкротство, снизив в несколько раз реальную величину государственного долга, предотвратило опасность очень высокого обложения крупных доходов. Невозможность переложить уплату гос. долга на плечи одних только плательщиков. При рассмотрении этой и последующих таблиц следует иметь в виду обесценение франка, а также понижение покупательной силы всех валют (т. е. золота) по сравнению с довоенной. косвенных налогов вызвала после войны во всех крупных капиталистических государствах значительное повышение прямых налогов.
В Англии ставки подоходного налога с 8% до войны поднялись после войны для очень крупных доходов до 45—50%, а ставки наследственного налога—с 15 до 40% для крупных наследств (1926). Во Франции, где до войны совсем не было подоходного налога, его ставки после войны для очень крупных доходов достигли 50%; наряду с этим был значительно повышен налог на наследства. В Германии подоходный налог доведен для крупных состояний до 40%, при наличии дополнительного поимущественного налога и высоких наследственных пошлин. До высоких пределов, хотя и не таких, как в Европе, доведено также прямое обложение и в Северо-Американских Соединенных Штатах. Реально ставки прямых налогов в перечисленных странах, конечно, нижe, вследствие сокрытия доходов, особенно крупными плательщиками. Несмотря на невиданное повышение ставок прямых налогов, их относительное значение в бюджете государственном увеличилось очень незначительно, так как одновременно с повышением прямых налогов были доведены до максимального напряжения косвенные налоги; так, напр., в Англии поступления от подоходного и наследственного налогов возросли с 1913/14 по 1926/27 в 5 раз (с 75 до 385 миллионов ф. ст.), но так как в это же время в У/3 раза повысились доходы от косвенных налогов, то относительное значение подоходного и наследственного обложения среди налоговых доходов возросло только с 46 до 55%.
Следует, кроме того, иметь в виду огромное социально — экономическое различие менаду повышением прямых налогов, с одной стороны, и повышением косвенных налогов—с другой, поскольку это повышение предназначено для оплаты процентов по военным займам, держателями которых являются буржуазные классы. Поскольку среди буржуазных классов держатели гос. займов не всегда совпадают с плательщиками прямых налогов, прямое обложение буржуазии для оплаты давно истраченных займов ведет за собой лишь перемещение титулов собственности менаду отдельными буржуазными группами; ни народное хозяйство, ни буржуазные классы, в целом не несут в данном случае никакого нового бремени. Совершенно иное значение имеет установленное после войны высокое косвенное обложение, так как в этом случае на пролетариат и другие трудящиеся классы возлагается новое бремя налогов в пользу держателей государственных займов. Общие размеры налогового бремени до войны и за один из последних годов для 4-х крупнейших буржуазных государств характеризуются помещенной на следующем столбце таблицей, в которой, для сравнимости, все данные перечислены на доллары довоенной покупательной силы, на основании средних курсов валют этих государств на доллар и изменения покупательной силы доллара по оптовому индексу Bureau of Labor Statistics.
При современном состоянии народно-хозяйственной и налоговой статистики многие из приведенных в таблице цифр не отличаются точностью; в частности, в значительной степени спорны цифры, касающиеся Франции (падающая валюта), а отчасти и Германии.
Однако, процент возможной ошибки в каждом случае едва ли может превышать 10—15%. Если к налоговому бремени Германии присчитать также и репарационные платежи промышленности и ж. д., не вошедшие в бюджет государственный то для 1926/27 размер общего налогового бремени превысит 24% национального дохода. Кроме того, следует учесть огромное различие в назначении налогов в Германии и в др. буржуазных государствах. Большая половина всех англ. налогов уходит на оплату внутреннего гос. долга и представляет, с точки зрения народного хозяйства, не затраты, а только перераспределение титулов собственности внутри капиталистических классов и платежи в пользу этих классов со стороны пролетариата и мелкой буржуазии. Между тем, в Германии, при незначительных размерах послевоенного гос. долга, гос. расходы представляют или затраты, или контрибуции иностранцам. Наряду с отмеченными уже чертами, общими для послевоенных бюджетов буржуазных государств, бюджет государственнц каждой «великой державы» отличается целым рядом индивидуальных особенностей.
Английский бюджет.
Характерной особенностью англ. бюджета государственного является его децентрализация: почти все факультативные государственные функции культурного характера (просвещение, здравоохранение и т. д.) переданы на места, государство же в этой части ограничивается, гл. обр., собиранием налогов и передачей их местному самоуправлению, в виде дотаций и субвенций. Второй отличительной чертой англ. бюджета государственного является почти полное отсутствие в нем элементов «государственного капитализма», который здесь представлен только содержанием государственных почт и телеграфа. Подавляющую часть общегосударственных расходов составляют издержки по содержанию вооруженных сил и расходы по государств, долгу, который обязан своим происхождением исключительно войнам. В доходной части бюджета государственного, начиная со второй половины 19 века, крупную роль играют прямые налоги (подоходный, наследственный), так как, при преобладании наемного труда, повышение косвенных налогов, за известными пределами, неизбежно оказывает влияние на уровень заработной платы.
Второй отличительной чертой доходной части англ. бюджета государственного является стремление к сокращению внутренних акцизов и к замене их таможенным обложением, которое носит не покровительственный, а чисто фискальный характер, падая на обычные подакцизные товары (табак, чай, кофе, сахар, напитки). Английские Б. 1913/14 и 1926/27 (по смете) приведены в таблице на ст. 411 — 412. В 1926/27 из общей суммы расходов по гражданскому управлению в 214,3 милл. ф. ст. были переданы на места, в виде дотаций, субвенций и т. д., 98,7 милл. ф. ст., к-рые распределялись по предметам назначения следующим образом (в милл. ф. ст.): на народное образование—44,7, на здравоохранение—3,4, на жил. строительство— 10,0, на помощь безработным—3,4, в дорожный фонд—17,5, общие субсидии—14,1, субсидии Северной Ирландии—5,2. В отношении итога нетто-бюджет (без расходов на почту и телеграф) расходы англ. империализма составляли в 1926/27—72%.
Если же из общегосударственных расходов исключить суммы, передаваемые местному управлению, которые лишь номинально заносятся в расходную часть бюджета государственного, то относительные размеры расходов империализма возрастут до 82%. Английский общегосударственный бюджет выявляет с классической ясностью сущность капиталистического государства, как грандиозной организации насилия, и, вместе с тем, наивность и лицемерие теорий государства, как «публичного союза», занятого удовлетворением «коллективных потребностей». Французский бюджет, в отличие от англ., характеризуется значительным централизмом: доля местного бюджета, сравнительно с общегосударственным, ничтожна.
Отличительной чертой доходной части французского бюджета является крупная роль налогов на обращение капитала, принимающих здесь очень разнообразные формы. Большое значение имеет и налог на товарное обращение, представляющий собой как бы универсальный акциз; до войны этот налог, как и подоходное обложение, совершенно отсутствовал во Франции. Бюджет Франции 1913/14 и 1926/27 (по проекту, принятому парламентом) приведены в табл. на ст. 411—412. Бюджет почты и телеграфа в 1926/27 не входил в общий бюджета государственного; для сопоставляемости с довоенными данными, он перенесен сюда из т. н. «специальных бюджета государственного Пруссии бюджетов». Получение и расходование платежей по плану Дауэса ожидалось на 1927 в сумме около 4 млрд. фр. 13месте с этой суммой французский бюджет государственнй достигал в круглых цифрах 54 млрд. фр. Общие издержки франц. империализма в 1926/27 составили ок. 74% всех общегосударственных расходов.
Германский бюджет в послевоенный период характеризуется резким возрастанием бюджета «империи» (Reich), при незначительном росте бюджетов отдельных входящих в ее состав стран (Länder). В имперский бюджет после войны, с одной стороны, введен целый ряд вновь появившихся налогов, из которых наибольшее значение получил налог на товарный оборот, с другой стороны, — в него переданы некоторые налоги из бюджетов отдельных государств и, прежде всего, подоходный налог; поскольку из имперского бюджета отчисляется в пользу отдельных государств больше, чем дает весь подоходный налог, передача последнего выражает только централизацию взимания налога, как один из моментов общегосударственых централизации в Германии. Изменения, происшедшие после войны в расходной части имперского бюджета, выражались (к 1926/27): в снижении прямых расходов на вооружение, в появлении очень крупных расходов на военные пенсии и, самое существенное, в огромных расходах, связанных с ликвидацией последствий войны, с оккупацией и выполнением плана Дауэса.
В связи с последним, произошло выделение из бюджета государственного особого бюджета по выполнению военных обязательств, доходную часть которого составляют: часть доходов германских железных дорог, выключенных из бюджетов германских государств, репарационные платежи германской промышленности и отчисления из бюджетных источников империи. Строение имперского бюджета за 1913/14 и 1926/27 можно видеть из таблицы на след. стр. К тяжести гос. налогов следует прибавить платежи герм, промышленности и ж. д., не проходящие через бюджета государственного. Вместе с этими платежами, расходы Германии, обязанные империалистической политике, составляют для 1926/27 ок. 4 млрд. мар., или ок. 60% всего нетто-Б. империи (за вычетом отчислений республикам); в дальнейшем, в связи с планом Дауэса, эта доля будет все более возрастать.
С 1926/27 прекращаются гос. пособия безработным. О размерах и строении бюджетов отдельных герм, государств можно судить по бюджету Пруссии, охватывающей большою половину Германии: (в миллионах марок). Доход ы 1913/14 1926/27 Расход ы 1913/14 1926/27 Отчисления от имперских на- Отчисления и пособия местам 1.189 логов 126 1.391 Матрикулярные взносы (на Пособия из имперского бюд- общеимперские нужды) . . . 160 — жета на полицию — 329 Проценты по гос. долгу . . . 426 15 Личные налоги (подоход. и др.) 454 — Госуд. управление (включая Прочие налоги 80 1.167 культ, расходы) 728 2.040 Железные дороги 2.456 — Госуд. предприятия 2.495 — Проч. гос. предприятия . . . 876 94 ХГроч. расходы 432 154 Проч. доходы 249 417
За время после войны Пруссия потеряла ряд самостоятельных источников дохода и стала жить за счет общеимперских налогов; с другой стороны, местные бюджеты попали в зависимость от бюджета государственного (прусского), что является отражением резко усилившейся гос. централизации. Кроме того, из послевоен. бюджета выпали гос. предприятия (ж. д.!), в связи с чем почти весь прусский бюджет стал нетто-бюджет. Бюджет С.-А. Соед . Штатов . Общефедеральный бюджет в 1913/14 и 1926/27 показан в табл. на предыдущей стр. бюджет С.-А. Соед. Штатов как в довоенное время, так и сейчас, почти на сто процентов является налоговым нетто-бюджетом, при чем на расходы по империалистической политике уходит около 70% всего бюджета.
Загрузка ...